“Schengenland” – omrežje varnostnih kontrol
Širitev schengna, imenovanega po vasici v luksemburškem Velikem vojvodstvu na tromeji ob Mozeli, je bila proslavljena kot triumf svobode Evrope. Še ena pomembna zmaga načela prostega gibanja oseb v Evropski uniji (EU), še ena izjava zaupanja med vladami in ljudstvi schengna, še en korak k konsolidaciji paradigme enakosti državljanov EU.
»Šef meja EU« je takrat izjavil – nekako se ne morem znebiti vtisa, da z obžalovanjem -, da se je EU namerno odločila bolj osredotočiti na svobodo gibanja oseb kot na varnostne vidike. A le nekaj mesecev po velikem navdušenju ob ukinitvi nadzora notranjih schengenskih meja EU-9 smo priča vzponu alternativnih in razpršenih varnostnih ukrepov, ki kažejo na to, da varnost ne (p)ostaja glavna prioriteta schengna le na njegovih zunanjih mejah.
Svoboščina gibanja je ključna sestavina svobode v EU. Njena opredelitev se je oblikovala vse od začetkov evropske integracije: najprej kot načelo prostega pretoka delavcev, kasneje kot sredstvo oblikovanja enotnega trga in z Maastrichtsko pogodbo kot najpomembnejša sestavina na novo uvedenega »supranacionalnega« državljanstva EU. Širil se je tudi obseg oseb, ki lahko to svoboščino uživajo in ker v praksi ukinitev nadzora notranjih meja pomeni odprtost prehoda ne glede na državljanstvo, svoboščina pod določenimi pogoji zajema tudi državljane tretjih držav.
Nadzor na državnih mejah je ovira ekonomskim dejavnostim in svobodi gibanja, hkrati pa so državne meje tradicionalno vezane na koncepte suverenosti, varnosti in lojalnosti državljanov. Jasno določene meje so konstitutivni element države in pomenijo zaokrožitev ozemlja njene suverenosti in jurisdikcije nad prisotnimi posamezniki. Zelo dolgo so predstavljale tudi prve in pomembne ovire vojaški grožnji in relativno učinkovito orodje proti neregularnim migracijam in čezmejnemu kriminalu.
Tako se že od prvih (pred-)schengenskih razprav poudarja vidik »izgube varnosti«, ki naj bi jo sprožala ukinitev nadzora notranjih meja. V tem kontekstu lahko države pogodbenice uporabijo tudi ad hoc mehanizme za ponovno enostransko uvedbo mejnih kontrol. Avstrija jo načrtuje za obdobje letošnjega evropskega nogometnega prvenstva in je za izvajanje »Schengen Kontrolle« znotraj mejnih območij že sedaj namenila več policistov, za povrhu pa še 1500 vojakov!
Prav tako obstaja strinjanje, da morajo ustvarjanje skupne cone svobodnega gibanja spremljati t. im. izravnalni ukrepi kot je skupen nadzr oseb, ki v cono vstopajo, koordinacija nadzora meja, vizumi, skupna pravila za preverjanje prošenj za azil, pa tudi sodelovanje v policijskih in kazenskih zadevah.
Schengenski acquis se v velikem delu nanaša prav na te ukrepe. Že pred dvajsetimi leti so se “schengenske” države sporazumele, da postavijo schengenski informacijski sistem (SIS), ki se je z namenom ohranjanja javne in nacionalne varnosti in upravljanja kontrole na zunanjih mejah razvil v največjo skupno evropsko bazo podatkov. Učinkovito delovanje SIS je postalo tudi pogoj za implementacijo ukinitve nadzora notranjih meja, hkrati pa je vsaj od leta 2001, ne nazadnje zaradi “uvajanja” protiteroristične “vojne”, poleg tehničnih priprav za večjo zmogljivost sistema s priključitvijo novih članic, prisotna še razprava o novih funkcijah in pravnih podlagah sistema za praktično policijsko sodelovanje kot tudi tisto v kazenskih in pravosodnih zadevah. Prav realizacija druge generacije informacijskega sistema (SIS II) naj bi pogojila vstop EU-9. Ko je bila preložena so schengenske kandidatke silovito reagirale: obstajalo naj bi nezaupanje v njihove sposobnosti nadzora zunanjih meja in z zamikom naj bi utrpele tudi veliko materialno in politično škodo. Portugalsko predsedstvo je pod pritiskom iskanja vmesne »low-cost« in »low-risk« alternative ponudilo klon svojega nacionalnega SIS – »SISone4all«.
Seveda pa tehnična pripravljenost ni bila edini pogoj za vstop EU-9. Po postopkih ocene pripravljenosti, predvidenih v pristopnih pogodbah, so nove države morale po/dokazati sposobnost visoke stopnje nadzora na zunanjih mejah predvsem zato, da bi se zagotovila zaščita teritorija razširjene EU pred »ilegalnimi« migracijami in čezmejnim kriminalom. Pri tem je le evalvacija v zvezi s policijskim sodelovanjem implicirala vključevanje »starih« schengenskih držav za katere se kar nekako avtomatično meni, da pravilno uporabljajo schengenske določbe.
Kakorkoli že, lanskega 21. decembra so je tudi za EU-9 odprl prost prehod notranjih meja na kopnem in morju, v noči prehoda na letošnjo poletno uro pa še na letališčih. Za mnoge, ki so nas z ene ali druge strani meje razdvajale, so te “padle”, vsaj na zunaj, če že ne v “glavah”. Za druge, kot na meji med Slovenijo in Hrvaško, so postale še bolj trde.
A navkljub “schengenskemu” uspehu, odvisno pač s katerega vidika gledamo, velja opozoriti na dejstvo, da so v imenu varnostnega deficita v toku procesi, ki se pojavljajo na celotnem schengenskem teritoriju. Med temi so tudi različne administrativne obveznosti, ki se nalagajo ne le državljanom tretjih držav temveč tudi državljanom EU.
Ukinitev identifikacijskega nadzora v kontekstu sistematičnih mejnih kontrol namreč ne pomeni, da naše identitete ne bi bile preverjane. Obstaja vrsta nacionalnih zakonodaj, ki se nanašajo na razdaljo od meje kjer se “nesistematične” kontrole smejo opravljati. V nekaterih državah se ta pristojnost nanaša le na obmejna območja ob notranji meji, drugod – kot tudi pri nas – je dovoljena po celotnem državnem ozemlju. Potniki se najbolj pritožujejo glede Avstrije in Nemčije, ki sta pač najbliže EU-9 in kjer je tudi lobiranje (nekdanjih) mejnih policistov bistveno prispevalo k “pomembnosti” varnostnega vprašanja v mesecih pred schengensko širitvijo. Če se s slovensko registracijo na vozilu ustavite na počivališču, ko prečkate nemško-avstrijsko mejo ali kako drugo mejo, se vam kaj lahko zgodi, da se v vas skoraj dobesedno zapodi patrulja v slogu “gverilcev iz hoste”. Situacija je podobna na Poljskem, kjer so tudi povečali aktivnosti mobilnih patrulj ob meji in v celotni državi. Na Češkem so kontrole za zunanjih mejah nadomestile pogoste notranje kontrolne operacije pod imenom “territory mainly”, ki ciljajo na lokacije, kjer se zbirajo migranti kot so železniške postaje, hostli ali prometne poti blizu meja.
Zakonik o schengenskih mejah tudi dovoljuje možnost državi članici, da z zakonodajo določi obveznost posedovanja ali nošenja dokazil in listin. Če potujete v schengenskem območju ne glede na to ali ste EU državljan ali ne, potrebujete vsaj izkaznico ali potni list s fotografijo. Trend te obveznosti se v zadnjih letih širi tudi na lastne državljane držav članic. Celo v Združenem kraljestvu, ki sicer ostaja izven schengna in kjer so osebne izkaznice poznali samo v obdobjih izrednih razmer obeh svetovnih vojn, so po dolgem in zelo glasnem upiranju različnih strokovnjakov in aktivistov za človekove pravice v letu 2006 sprejeli zakon o osebnih izkaznicah in do leta 2017 naj bi bil vzpostavljen še bolj sporen nacionalni register. Pri nas smo na zadnji državnozborski seji po hitrem postopku dobili novelirana zakona o potnih listinah in osebni izkaznici, ki predstavlja precejšnjo nevarnost zlorabe osebnih podatkov.
¼br> Kakor kažejo januarja objavljena uradna obvestila o zahtevah posameznih držav o listinah, ki dokazujejo istovetnost tujcev, je vsaka država razvila lastne zahteve o listinah in dokazilih zakonitega vstopa in prebivanja. Tudi razlogi za preverjanje istovetnosti so različni. To zastavlja več vprašanj: Kateri so lahko utemeljeni razlogi za domnevo nezakonitega vstopa ali prebivanja? Kakšni kriteriji odločajo o tem kateri posameznik naj bo preverjen? Do kolikšne mere je na pogled neevropska populacija glavna tarča teh kontrol?
Za državljane tretjih držav Schengenska konvencija vpeljuje obveznost, da se morajo prijaviti pristojnim organom ob vstopu ali v treh delovnih dneh po vstopu na ozemlje vsake od držav pogodbenic. Tujcu je že zaradi neenotnega vzorca težko spoštovati vse te obveznosti. Ne nazadnje, pa gre tudi za zadeve sorazmernosti v luči bremena, ki jo takšna praksa predstavlja. Vsi hoteli in druge ustanove, ki nudijo nastanitev morajo namreč zagotoviti, da registriramo svoje ime, državljanstvo in številko dokumenta, tudi če ti prihajamo iz držav pogodbenic.
Na kratko povedano: ukinitev nadzora notranjih schengenskih meja pomeni tako krepitev teritorialnega nadzora na skupnih zunanjih mejah, kakor tudi rekonfiguracijo deteritorializiranega nadzora posameznika in svobodnega gibanja oseb. Ali povedano drugače: učinek nacionalnih obveznosti posedovanja ali nošenja identifikacijskih listin in drugih administrativnih zahtev implicira premik mejnega nadzora s specifične geografske lokacije na celotno državno ozemlje. Te zahteve so lahko verificirane z naključnimi kontrolami po prostem preudarku vsake države pogodbenice. Pri tem pa raznovrstna administrativna večplastnost nacionalnih določb otežuje dobro informiranost državljanov in nedržavljanov EU in s tem spoštovanje njihovih obveznosti. To nakazuje na hitro pojavljanje novih in slabo transparentnih “meja” svoboščini gibanja, lahko pa tudi na potencial njene slabitve.