Poslanska imuniteta
Prof. dr. Miro Cerar (Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani)
(magnetogram video posnetka)
Poslanska imuniteta je – vsaj tako pravi teorija, in tudi praksa iz zgodovine, do danes – privilegij poslanca v korist delovanja parlamenta. To ni neka individualna pravica poslanca, ki bi jo lahko ta kadarkoli uporabil, da se recimo reši nekega kazenskega pregona ali civilnega postopka, pač pa gre za pravno, navadno ustavno določen privilegij, ki služi temu namenu, da se zagotovi, da lahko parlament deluje nemoteno.
Poslanska imuniteta ima korenine v starodavni, srednjeveški Angliji, predvsem govorimo o takoimenovani poklicni imuniteti. O tej govorimo, kadar varuje poslanca v okviru njegovega delovanja v paramentu, ko razpravlja na plenumu v Državnem zboru ali v delovnih telesih parlamenta, ter kadar glasuje. Za svoje mnenje pri teh razpravah, in za svoj glas, je poslanec zaščiten, torej se ga za te zadeve ne sme klicati na kazensko, včasih tudi ne na civilno pravno odgovornost.
Ta poklicna imuniteta, ki varuje poslanca pri njegovem mnenju in glasovanju je nastala kot reakcija na posege izvršne oblasti v zakonodajno vejo oblasti, v parlament.
Druga oblika imunitete – nepoklicna imuniteta – pa varuje poslanca izven parlamenta, ko ne opravlja svoje funkcije, ko se pač nahaja izven zgradbe parlamenta, ko je v vozilu, doma ali kjerkoli. Če stori neko kaznivo dejanje, mu v večini demokratičnih držav pravo tudi v takem primeru priznava imuniteto, a le toliko časa, dokler o tem ne odloči parlament. Praviloma – vsaj kadar ni ujet pri samem kaznivem dejanju in če stvar ni očitno zelo huda – se lahko poslanec sklicuje na imuniteto tudi v takem primeru, ko mu je očitano kaznivo dejanje izven parlamenta in o tem dokončno odloči parlament. Ta mu pravico do imunitete oziroma privilegij pripozna ali odreče.
Kako je to področje urejeno pri nas?
Naša pravna ureditev tudi ureja poslansko imuniteto – priznava poklicno in tudi nepoklicno imuniteto. Poklicna pomeni, da je poslanec absolutno, v vsakem primeru, v celoti varovan pred kazenskim pregonom za svoje mnenje v parlamentu, za to, kar razpravlja in govori, in za svoj glas – torej, glasuje lahko kakorkoli in zaradi tega ne sme biti kazensko preganjan. Ta imuniteta je pri nas absolutna, tu ni izjem – nanaša pa se le na kazenski pregon. Tudi v praksi smo že videli – spomnimo se primera Hvalica – da je bil nek poslanec zaradi neke izjave s tožno preganjan v civilnem pravdnem postopku. V takem postopku lahko državljan ali kdorkoli, ki se čuti prizadetega zaradi govora poslanca, uveljavlja odškodnino in če sodišče ugotovi, da je poslanec storil protipravno dejanje, s tem, ko je nastopal v parlamentu, lahko dosodi neko odškodninsko oziroma civilnopravno sankcijo. Kazenske pa ne – takega poslanca se ne sme zapreti.
Naše pravo priznava, tako kot večina drugih evropskih demokratičnih držav, tudi nepoklicno imuniteto. To pomeni, da poslanec ne sme biti niti priprt, niti se zoper njega ne sme uvesti kazenski postopek, če se sklicuje na imuniteto. Kadar pa poslanec stori zelo hudo kaznivo dejanje, za katerega je predpisana kazen zapora nad pet let, lahko pristojni organi – denimo policija ali tožilstvo – ukrepajo tako, da ga priprejo, vendar morajo – preden sprožijo kazenski postopek ali nadaljujejo pregon – o tem obvestiti državni zbor, ki ima zadnjo besedo. Državni zbor v skladu z Ustavo in svojim poslovnikom odloča, ali bo takemu poslancu priznal to imuniteto. Pomembno je, da je tu odločilno mnenje parlamenta – ne pa mnenje posameznega poslanca. Če državni zbor ugotovi, da je šlo za hudo kaznivo dejanje oziroma je sum blizu tega, da je utemeljen, da bi bilo stvar dobro razčistiti, da so okoliščine take, da bi metale slabo luč na parlament, če se zadeva ne razčisti, bo verjetno poslancu imuniteto odvzel. Če pa bo menil, da ne gre za kaj takega, ali je poslanec ta trenutek v državnem zboru zelo pomemben, ker je denimo predlagatelj večih zakonov, je predsednik delovnega telesa ali ima celo neko vodilno funkcijo v državnem zboru, skratka – brez njega delo težko poteka – v takem primeru se bo državni zbor nagibal k temu, da mu za nemoteno opravljanje njegove funkcije imuniteto prizna.
Kako je to področje urejeno v tujini?
Tudi druge evropske države imajo urejeno poslansko imuniteto. Praktično vse poznajo t.im. poklicno imuniteto, ki varuje poslanca iz vidika nastopanja v parlamentu, njegovega mnenja in glasovanja – pri tem pa, za razliko od Slovenije, nekaj držav v Evropi v tem primeru priznava tudi civilnopravno imuniteto, torej odškodninsko. To pomeni, da tudi, če poslanec pove nekaj, kar je protipravno, nastopa na tak način, ga tudi civilnopravno/odškodninsko ne bi bilo mogoče preganjati. Nekatere države pa dopuščajo izjemo – denimo Nemčija – ko za hujša ravnanja, denimo obrekovanje, žaljivo obdolžitev ali kaj podobnega dopuščajo, da se lahko prizadeta oseba obrne na sodišče in toži poslanca ter zahteva odškodnino. V principu pa vse te države varujejo poslanca pri glasovanju in izrekanju mnenja v parlamentu.
Pri nepoklicni je več držav, ki je ne priznavajo ali jo priznavajo le v zelo omejeni meri. Slovenija sodi med tiste, ki jo priznavajo v precejšnji meri. Kot vemo, je bil problem v Sloveniji, vsaj v 90-ih letih in na začetku tega tisočletja ta, da se je imuniteto podeljevalo zelo velikokrat zelo nekritično. Kolegi so kolegom pogosto podelili imuniteto za dejanja, ki so bila pod sumom kaznivosti, pa niso bila take narave, da bi bili poslanci priprti, torej ni kazalo, da bo kazenski pregon, če bi do njega prišlo, bistveno oviral delo poslancev – kljub temu so jim imuniteto priznavali, kar je seveda vrglo slabo luč na naš parlament in na ta institut iz naše ustave. Zadeva je bila velikokrat zlorabljena, zato so državljani postali zelo kritični do tega – upravičeno. Na srečo se je praksa bistveno spremenila in državni zbor imuniteto v zadnjih letih podeljuje zelo previdno in le izjemoma ter v primerih, ki so res utemeljeni, sicer pa prepušča, da se zadeve, ki so iz tega vidika sporne, razčistijo pred sodiščem.
So spremembe potrebne?
Če se naša ustava izvaja v njenem pravem duhu, v skladu z njenim namenom, lahko ostane določba o imuniteti takšna, kot je, kajti potem bo državni zbor v tem duhu ravnal smotrno oziroma pošteno, ne bo prihajalo do zlorab.
Zadnji primer je pokazal, da je bil državni zbor korekten, je upošteval vse dejavnike primera in po moji oceni pravilno odločil – šlo je za razvpit primer, celo poslanca so zasačili in flagranti, pravni očitki so zelo resni in državni zbor je mnenja, da je to treba razčistiti. Poslanec je še vedno nedolžen, velja domneva o nedolžnosti, postopek pa bo pokazal, ali je morda le odgovoren za očitano mu kaznivo dejanje. Če bi mu v tem primeru priznali imuniteto, bi to zagotovo naletelo na zelo hude kritike laične in strokovne javnosti, kajti v tako hudem primeru, ob toliko – vsaj na prvi pogled – evidentnih indicih, da je šlo za nekaj kaznivega, bi bilo povsem neprimerno, če bi državni zbor ščitil tega poslanca.
Je pa res, da je institut poslanske imunitete na nek način tudi v marsičem zastarel. Zgodovinsko gledano je nastal kot želja, da se zakonodajno oblast, parlament, zavaruje pred posegi neke izvršilne oblasti, ki je bila v zgodovini ponavadi pod vodstvom nekega absolutista, kralja – nekoga, ki je imel veliko moč. Danes se v skladu z načelom delitve oblasti ta moč porazdeli – parlament ima vis-a-vis vladi le dovolj veliko moč, da bi se lahko uprl takim zlorabam, in tudi v nekem demokratičnem sistemu je zagotovo težko pričakovati, da bi lahko policija zaprla nekega poslanca zaradi političnih motivov. Tudi, če bi do tega prišlo, bi obstajali mehanizmi – predvsem sodišča in podobno – ki bi lahko preprečili hude zlorabe.
Danes je bolj aktualno, kot vidimo pri nas, da poslanec za govornico obrekuje ali opravlja nekoga, ki se ne more tam neposredno braniti. S tem lahko stori kaznivo dejanje, za katerega je zavarovam s t.im. poklicno imuniteto, ki je absolutna, hkrati pa ima lahko tako dejanje tudi znake civilnega delikta – v tem primeru je poslanec lahko odškodninsko odgovoren. Ta diskusija, ali je primerno, da imamo ureditev, ki dopušča odškodninsko odgovornost, je odprta – poslanci se pogosto zavzemajo, da bi morali tudi to odškodninsko odgovornost izključiti. Osebno menim, da za to (ukinitev tega, op. ur.) ni razloga, saj bi s tem poslancem samo dajali potuho, da bi pravzaprav raven politične kulture samo še padala, njihovi nastopi pa bi lahko bili le še bolj vulgarni, včasih celo primitivni. Prav je, da iz tega vidika ne popuščamo, da vztrajamo pri tem, da se dvigne nivo diskusije v državnem zboru in obstane na višjem nivoju, da se poslanci vzdržijo žalitev, obrekovanj tistih, ki niso tam prisotni oziroma nasploh kakršnegakoli sovražnega govora in podobnih ekscesov.
Kdaj in čemu je nastala t.im. poklicna poslanska imuniteta?
(prof. dr. Miro Cerar)
Ta privilegij je nastal v Angliji, v specifičnih okoliščinah. Namreč, v 14. stoletju, ko se je ta ideja začela prvič udejanjati v praksi, se je denimo dogajalo, da je kralj, ki je bil nezadovoljen s kakšnim poslancem, kateri je zavrnil njegov predlog proračuna – ker je kralj veliko trošil – takega poslanca enostavno poslal v zapor, ali pa mu je določil neko globo. Parlament se je proti takim samovoljnim dejanjem vladarja uprl s tem, da je v tem času postopno razvil neko doktrino in prakso, da je poslanec v zadevah, ko razpravlja v parlamentu in izrazi svoje mnenje, absolutno varovan proti kakršnimkoli pravnim posegom vladarja ali nasploh izvršilne veje oblasti.
Kdaj in čemu je nastala t.im. nepoklicna poslanska imuniteta?
(prof. dr. Miro Cerar)
Ta imuniteta se je v zgodovini prvič radikalno pojavila v Franciji, v času tik pred francosko revolucijo, ko se je – pravzaprav v nasprotju z voljo takratnega kralja – vzpostavljala nova skupščina. Kralj ni bil zadovoljen s tem, kar se je dogajalo, ko je meščanstvo dobivalo vse večji vpliv v tej skupščini, in je nekega dne z vojsko, torej s pomočjo izvršilne oblasti, obkolil skupščino in želel enostavno aretirati tiste poslance, ki so nasprotovali njegovi volji, po tem, ko bi ti zapustili zgradbo parlamenta. Takrat je sama skupščina sklenila, da tega ne bo dopustila, da noben kralj, niti izvršna oblast, nima pravice, da poslanca kazensko ali kakorkoli preganja zaradi tega, kar je storil v parlamentu ali izven parlamenta. Iz tega se je razvila nepoklicna imuniteta.
Kaj je Spodnji dom?
Parliamentary Immunity – članek na Wikipediji (v angleščini)
Poslanska imuniteta – članek na Wikipediji
Poslanska imuniteta (2006) – članek na IUS software
Doslej se je kazenskemu postopku zaradi imunitete izognilo 15 poslancev – članek v Dnevniku
Poslanska imuniteta Prijatelju in Jelinčiču? “Ne!” – članek na MMC RTV SLO
Kako je opredeljena poslanska imuniteta v Ustavi Republike Slovenije?
Drugi odstavek 83. člena Ustave Slovenije opredeljuje poslansko imuniteto takole:
83. člen
(poslanska imuniteta)
Poslanec državnega zbora ni kazensko odgovoren za mnenje ali glas, ki ga je izrekel na sejah državnega zbora ali njegovih delovnih teles.
Poslanec ne sme biti priprt niti se zoper njega, če se sklicuje na imuniteto, ne sme začeti kazenski postopek brez dovoljenja državnega zbora, razen če je bil zaloten pri kaznivem dejanju, za katero je predpisana kazen zapora nad pet let.
Državni zbor lahko prizna imuniteto tudi poslancu, ki se nanjo ni skliceval ali ki je bil zaloten pri kaznivem dejanju iz prejšnjega odstavka.